Ir vėl, kaip kad buvo prie ruso, atėjo deficito laikai. Jei, perskaitę šį sakinį, pagalvojote, kad parduotuvėse ir vėl kažko trūksta, smarkiai klystate (nors dėl pandemijos dar galime ateityje sulaukti panašios situacijos). Visokio gėrio, kurį bent jau teoriškai galima nusipirkti, o kartais — netgi įpirkti, esama daugiau nei pakankamai. Taigi šį kartą deficitas daug abstraktesnis, ir jo negalima nei nusipirkti, nei pačiupinėti. Įžvalgesni skaitytojai turbūt jau suprato, kad omenyje šiuo atveju turiu demokratijos deficito Europos Sąjungoje problemą.
Kas gi yra tas demokratijos deficitas ir kuo čia dėtas organizacijos dydis?
Demokratijos deficitą galima apibrėžti kaip atotrūkį tarp ES piliečių ir europinių institucijų. Kadangi demokratija šiuolaikinėje politinėje tradicijoje yra visų pirma siejama su atstovavimu, šis atotrūkis reiškia būtent tai, kad paprasti piliečiai turi pakankamai menkas galimybes būti atstovaujami ES. Kaip jau rašė Europos žinios, demokratijos deficito problema kyla iš ES institucinės struktūros: iš visų europinių institucijų vienintelis Europos Parlamentas yra renkamas tiesiogiai, tuo tarpu kitos institucijos, veikiančios viršvalstybiniu ar tarpvyriausybiniu lygiu, yra formuojamos iš valstybių narių atstovų, taigi iš esmės jų tiesiogiai nekontroliuoja ES piliečių valia [1.].
Dar vienas demokratijos deficito šaltinis yra technokratinis valdymas, kuris, kad ir kaip keistai tai skamba, iš esmės depolitizuoja politinį procesą. Technokratams neįdomi politika plačiąja prasme, kuri apima atstovaujamosios demokratijos ir pliuralizmo principus, disputus dėl idėjų, vertybių ar strateginių klausimų — jie apsiriboja pakankamai siaurų sričių reguliacinės politikos standartų kūrimu bei palaikymu, o ši jų veikla beveik nepriklauso nuo piliečių valios [2.].
Kai kurie tarptautiniu mastu pripažinti mokslininkai laikosi nuomonės, kad demokratijos deficitas koreliuoja su valstybių ar politinių organizacijų dydžiu, kitaip tariant, kuo didesnis politinis darinys, tuo labiau mažėja piliečių atstovavimo galimybės [Jensen, T. The Democratic Deficit of the European Union. Living Rewievs in Democracy. ETH Zurich, European Politics. 2009]. Jei demokratiją siesime su kuo aktyvesniu piliečių dalyvavimu priimant politinius sprendimus, tai pagal šį požiūrį mažos atstovaujamosios politinės sistemos bus gerokai demokratiškesnės už dideles, griozdiškos struktūros organizacijas, tokias kaip ES — tam, kad tarptautinės ar viršvalstybinės organizacijos ar jų hibridai, tokie kaip ES, galėtų laikyti save demokratiškomis, jos, kaip ir demokratinės valstybės, turi būti kontroliuojamos piliečių [Jensen, T.]. Tam visų pirma reikalingos atitinkamos institucijos ar mechanizmai, kurie užtikrintų piliečių galimybes dalyvauti politinių sprendimų priėmimo procesuose ir juos kontroliuoti.
Demokratijos deficito istorija ES ir kaip tai (ne)veikia?
Reikia pasakyti, kad demokratijos deficito problema ES kilo ne iš karto. Kadangi europinė integracija pirmiausia vyko ekonominėje, o ne politinėje sferoje, tai tam tikras piliečių atitraukimas nuo tiesioginio dalyvavimo europinėje politikoje iš pat pradžių turėjo gan logišką pagrindą [Jensen, T.]. Tačiau ilgainiui, po įvairių transformacijų ir eksperimentų ES pradėjus įgauti savo dabartinį pavidalą, piliečių į(si)traukimas tapo neišvengiamas, nes europiniu lygiu pradėta atstovauti nebe tik valstybių narių ekonominiams, bet ir visų jos piliečių interesams bei teisėms — tokie klausimai kaip žmogaus teisių apsauga ar Europos darbuotojų mobilumo galimybės neišvengiamai reikalavo konsultacijų su piliečiais, atsiklausiant pastarųjų nuomonės. Taigi, reaguojant į šių aplinkybių diktuojamą situaciją, Europos Parlamentas jau nuo 1979 m. yra renkamas tiesiogiai [Jensen, T.].
Lisabonos sutartis taip pat numato, jog Europos Komisijos pirmininkas turi būti skiriamas atsižvelgiant į Europos Parlamento rinkimų rezultatus. Ši praktika remiasi vadinamojo špicenkandidato arba kandidato lyderio procedūra, kuri iš esmės yra būdas susieti Europos Parlamento rinkimų rezultatus su Europos Komisijos pirmininko rinkimais, sudarant sąlygas į Europos Parlamentą išrinktoms politinėms jėgoms bent jau teoriškai deleguoti savo kandidatus, tokiu būdu Komisijos pirmininko rinkimų procesą padarant demokratiškesnį ir priartinant jį prie ES piliečių (vis dėlto renkant naująją Komisijos pirmininkę Europos Vadovų Taryba šios procedūros nepritaikė) [3.]. Savo ruožtu Europos Komisija gan dažnai vykdo viešąsias konsultacijas su piliečiais ir interesų grupėmis (tarkime, šio straipsnio autorei asmeniškai labai aktuali buvo, taigi ir patiko, Komisijos organizuota europiečių apklausa bei viešosios konsultacijos dėl laiko sukiojimo).
Visgi svarbi detalė čia yra ta, kad Europos Parlamentas nei tiesiogiai, nei netiesiogiai nelemia Komisijos sudėties, nes komisarus deleguoja pačios valstybės narės — Parlamentas viso labo turi teisę tvirtinti visą Komisiją in corpore. Kita vertus, dėl Komisijos pasiūlymų, dėl kurių taip pat konsultuojamasi su Europos Parlamentu, turinčiu prerogatyvą jiems (ne)pritarti, iš esmės turi susitarti pačios valstybės narės. Jei į demokratinį atstovavimą šiuo atveju žvelgsime iš perspektyvos, kad bloko narės, besiderėdamos dėl europinio lygmens sprendimų, yra įgaliotos savo piliečių ir savotiškai atstovauja jiems, demokratijos deficito problema neatrodytų tokia jau didelė. Tačiau reali europinė praktika byloja visiškai ką kitą.
Visų pirma dėl europinio lygmens sprendimų, ypač priimamų tarpvyriausybiniu lygiu, daugelyje valstybių narių su piliečiais tariamasi pernelyg retai ir/ar paviršutiniškai; antra, piliečiai šiuo konkrečiu atveju negali rinkti deleguojamų atstovų; trečia, bent jau Lietuvoje informacija apie tokius sprendimus pateikiama, švelniai tariant, dozuotai (galbūt būtent tai ir lemia menką piliečių domėjimąsi europiniais reikalais). Tokiu būdu formuojasi savotiškas užburtas ratas — lemti europinio lygmens sprendimų piliečiai iš esmės neturi galimybių, tai jų tokie sprendimai itin ir nedomina.
Alternatyvūs (teoriniai) požiūriai
Atsižvelgiant į visa tai, reikia pripažinti, kad demokratijos deficito problema ES iš tiesų egzistuoja, tačiau galbūt viskas nėra taip blogai? Tarkime, apie europinius politinius ir reguliacinius procesus pateikiama tikrai daug informacijos, kuri yra vieša ir lengvai prieinama, nemažai konsultuojamasi su pilietine visuomene, didelė dalis sprendimų vykstant jų priėmimo procesui yra atviri piliečių pasiūlymams, europinių institucijų veiklą taip pat aktyviai stebi įvairios nevyriausybinės organizacijos, interesų grupės ir politika besidomintys piliečiai. Tačiau objektyvumo ir tiesiog smalsumo dėlei pabandykime pabūti savotiškais velnio advokatais ir pažvelgti į demokratijos deficito problemą iš kiek kitos, alternatyvios teorinės perspektyvos.
Dar gerokai iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo 2009 m., kai buvo sustiprintos Europos Parlamento galios (o asamblėja, kaip jau minėta, yra vienintelė tiesiogiai piliečius atstovaujanti, taigi ir demokratiškiausia europinė institucija), ES studijose ypatingai nusipelnęs profesorius Andrew Moravcsikas viename savo straipsnių paskelbė, jog, remiantis demokratinio valdymo kriterijais, ES demokratiniam nelegitimumui patvirtinti nepakanka duomenų [Moravcsik, A. Is There a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, Government and Opposition, 2004, 39(2). p. 336-363].
Savo išvadas jis grindė keliais argumentais, iš kurių svarbiausi yra vadinamoji stabdžių ir atsvarų (checks and balances) sistema, pagal kurią egzistuoja valstybių narių ir ES galių balansas, o institucijos yra sutvarkytos taip, kad nei viena iš jų negalėtų dominuoti, netiesioginė demokratinė kontrolė, kurią piliečiai atlieka per valstybių narių vyriausybes, ir augančios Europos Parlamento galios [Moravcsik, A.]. Anot Andrew Moravcsiko, šių aspektų pakanka tam, kad būtų užtikrintas skaidrus, efektyvus ir ES piliečiams politiškai atskaitingas atstovavimas.
Europinis vs. nacionalinis demokratijos deficitas
Vis dėlto praktikoje daugelis sprendimų ES vis dar yra priimami už uždarų durų. Čia taip pat verta paminėti, kad ta pati praktika, deja, taip pat neretai egzistuoja ir priimant nacionalinio lygmens sprendimus pačiose valstybėse narėse (tarkime, Vengrijos atvejis, teoriškai siekiant suvaldyti pandemiją, o praktiškai — uzurpuoti valdžią, gali būti puiki šio teiginio iliustracija [4.]). Čia užtenka prisiminti garsiojo politinių sistemų teoretiko Davido Eastono juodosios dėžės modelį, aiškinantį politinių sprendimų priėmimo eigą, tokį pavadinimą gavusį dėl to, kad tarp visuomenės lūkesčių ir reikalavimų bei juos atspindinčių politinių sprendimų įsiterpia sprendimų formavimo fazė, vykstanti vadinamojoje juodojoje dėžėje, o apie tai, kas būtent vyksta šioje fazėje, piliečiai, nebūdami juodojoje dėžėje (kuri paprasčiausiai gali būti suprantama kaip tiesiog valdžia), žino labai mažai.
Taigi dėl demokratijos deficito ES, žinoma, galima skųstis, ir tiesiog būtina šią problemą kuo greičiau spręsti, tačiau, prieš dairantis plačiau, galbūt visų pirma valstybėms narėms derėtų pasižvalgyti ir po savo kiemus — tam viso labo užtenka užmesti akį į tokių valstybių narių kaip Vengrija ar Lenkija demaršus ES —piktybiško nenoro laikytis teisės viršenybės, demokratijos ir pagarbos žmogaus teisėms principų, aiškiai išdėstytų ES sutartyse, kuriuos, beje, jos niekieno neverčiamos pačios įsipareigojo laikytis.
Šioje vietoje verta iškelti neįpareigojantį pasvarstymą ar greičiau retorinį klausimą: galbūt ES visų pirma derėtų vieną kartą ir visiems laikams susitvarkyti su tokiais europines vertybes ir ES teisę pažeidinėjančiais atvejais? Tik po to, kai jiems bus užkirstas kelias (tam, beje, egzistuoja keletas iniciatyvų ir pasiūlymų, tokių kaip teisės viršenybės principų laikymosi susiejimas su europinėmis išmokomis), imtis spręsti savo pačios demokratijos deficito problemą. Tokią mąstymo logiką galima argumentuoti tuo, jog kur kas lengviau būtų susitvarkyti su aiškiai identifikuojamais pažeidimų atvejais konkrečiose valstybėse (tam iš esmės reikia tik politinės valios), nei keisti ganėtinai išplaukusią europinę normų, taisyklių, institucijų ir jų veiklos principų sistemą.
Unikali organizacija — unikali problema
Kita vertus, tokie pokyčiai, ko gero, bent jau teoriškai turėtų pareikalauti europinių sutarčių peržiūrėjimo ir keitimo. Taip pat pasigirsta kalbų ir apie grįžimą prie Europos Konstitucijos idėjos, o visa tai gana sudėtingas ir daug laiko reikalaujantis procesas. Šio straipsnio autorė jokiu būdu nenori būti suprasta neteisingai ir visiškai nesistengia teigti, jog demokratijos deficito problemos nereikėtų spręsti europiniu lygiu, juolab kad praktika vis dažniau demonstruoja, kad ši problema ES iš tiesų egzistuoja, nepaisant įvairiausių ją paneigti ar sušvelninti bandančių teorinių įžvalgų ir kai kurių politikų bei diplomatų nenoro imtis konkrečių reformų.
Vis dėlto galima drąsiai teigti, jog šios problemos sprendimas bus tikrai nelengvas, juolab kad ir iki šiol jis susidūrė su visa virtine problemų, į kurias plačiau pabandysiu pasigilinti kitoje šio straipsnių ciklo dalyje. Egzistuoja daugybė teorijų ir mokslinių tekstų, šia tema vyksta aktyvios diskusijos, teikiami pasiūlymai, tačiau galima konstatuoti, kad vieningo sutarimo nei tarp europinių institucijų, nei tarp valstybių narių, nei tarp pačių piliečių bei kitų suinteresuotų grupių, kaip pagaliau išspręsti demokratijos deficito problemą, realiai kol kas nėra.
Be to, praktikoje analogiški problemos sprendimai iki šiol niekur nebuvo įgyvendinti, nes ES yra unikalus, vienintelis ir nepakartojamas sui generis prigimties politinis darinys, kuris negali būti suvokiamas nei kaip viršvalstybinės formos federacija, nei kaip tarptautinė (tarpvyriausybinė) organizacija, kurios bent jau teoriškai skiriasi tuo, kad pirmu atveju sprendimų priėmimo galios yra suteikiamos centrinei valdžiai, o antruoju — organizacijos subjektams (šiuo konkrečiu atveju — valstybėms narėms). Taigi demokratijos deficito problemos sprendimas praktikoje, ko gero, bus traktuojamas kaip tam tikras, į istoriją galbūt įeisiantis politinis eksperimentas, ir šiuo atveju ES neabejotinai teks eiti bandymų ir klaidų keliu.