Šis tekstas yra ketvirtoji straipsnių ciklo apie Europos Sąjungos biudžeto derybas dalis. Pirmojoje buvo apžvelgtas bendras ES derybų laukas ir visos veikiančios interesų grupės bei jų siekiai. Antroje dalyje apžvelgėme vienos iš šių grupių — taupiųjų šalių — derybinę pergalę, o trečioji buvo skirta sanglaudos valstybėms, kurioms priklauso ir Lietuva. Šioje dalyje plačiau aptariame, kaip derybų kontekste atrodo Europos Komisija ir jos deklaruoti tikslai.
Trečiojoje šio straipsnių ciklo dalyje pasiūliau labai supaprastintą būdą, kaip, mano manymu, būtų tikslingiausia žvelgti į Europos Sąjungos biudžeto derybas:
„<…> taupiosios šalys, besipriešindamos sanglaudininkams, mažina visą biudžetą, o sanglaudininkai kiekvieną centą mėgina gobšiai susigrobti savo nacionalinėms vyriausybėms. Dėl to mes paprasčiausiai liekame su ES, tačiau be jokio realaus europinio biudžeto — tiesiog su turtingųjų valstybių perskirstyta gerove mažiau turtingosioms.“
Tiek nagrinėdami sanglaudininkų, tiek taupiųjų valstybių interesus, galėjome įsitikinti, kad net ir riboti Europos Komisijos bandymai savo projektuose bent kiek sumažinti valstybių įtaką ir išplėsti ES institucijų galimybę veikti pagal savo darbotvarkę — yra griežtai metami lauk iš biudžeto projekto. Priminsiu, kad Europos Parlamentas per šias derybas buvo nusiteikęs dar ambicingiau, mat jo bendra pozicija dažniausiai remiasi ir siekiu atsakyti į dabarties iššūkius, tokius kaip ekonominės krizės ar klimato kaita, ir noru tikslingai plėsti biudžeto apimtis jau egzistuojančioms programoms.
Taigi, kaip atrodo šių institucijų pergalės derybose, kai tiek bendras menkas biudžeto dydis, tiek apie 80% biudžeto asignacijų visų pirma tarnauja valstybių narių interesams.
Europos Komisija irgi negalėjo pralaimėti
Viešumoje įvairūs bankų atstovai spaudai (dažnai kažkodėl vadinami bankų analitikais), įskaitant ir mūsų prezidentą, komentuodami atkartoja bendrą žinutę, kad šis ES biudžetas atveria daug galimybių žaliajai politikai ir skaitmenizavimui plėsti. Na, žodis galimybės čia gal ir tinkamas. Tik kas tai turėtų užtikrinti, jei ligi šiol matėme, jog viską akivaizdžiai lemia pačios valstybės narės, kurioms daug aktualesnis yra pats biudžeto dydis, galimybė skolintis ar tiesiog didinti savo biudžetus?
Pagal oficialų Europos Komisijos planą valstybės, teikiančios savo ekonomikos skatinimo planus, kuriais siekiama gauti ES biudžeto asignacijas, privalės užtikrinti, kad 37% ES skirtų investicijų pasieks žalinimo politiką, o 20% bus investuojama į skaitmenizavimo projektus.
Bene daugiausiai viešumoje girdime apie vadinamąjį naująjį žaliąjį kursą, kurį įgyvendinant per šios ES daugiametės perspektyvos laikotarpį numatoma apie pusę trilijono eurų skirti kovai su klimato kaita, o iki 2030 — galbūt net ir visą trilijoną.
Žemiau pateikta lentelė atskleidžia, kaip iš biudžeto eilučių, daugiau ar mažiau jau aptartų praeituose tekstuose, gimsta minėtas žaliasis kursas.
| ES biudžeto fondas | Veikimo mechanizmas | Galutinė suma, skirta investicijoms į žaliąją politiką |
| 672,5 mlrd. EUR iš atsigavimo ir atsparumo įrankio | 37% visų panaudotų šio mechanizmo lėšų turi būti investuojamos į žaliąją politiką | 248,825 mlrd. EUR |
| 17,5 mlrd. EUR Teisingos pertvarkos fondas (TPF) | Už kiekvieną iš šio fondo investuojamą eurą valstybės narės papildomai turės pridėti nuo 1 iki 2,5 eurų lėšų, kurias gaus iš kitų, lankstesnių ES fondų lėšų. Turint omenyje tai, kad dauguma projektų nėra finansuojami 100%, tai stokojamai daliai padengti reikės skirti ir savo nacionalinių pajamų. | Iki 100 mlrd. EUR |
| 373,874 mlrd. EUR žemės ūkio ir aplinkos apsaugos biudžetas | Bent 30% visų žemės ūkio išmokų turi būti susijusios su žalinimo politika. To siekiama įvedant reikalavimus žalinti pačią žemės ūkio politiką. | Apie 115 mlrd. EUR |
| 4,812 mlrd. EUR programa LIFE | Vienintelis kovai su klimato kaita dedikuotas fondas | 4,812 mlrd. EUR |
| Parama žalinimo projektams iš kitų investicinių programų, tokių kaip „InvestEU“ | Specialios valdybos atrenka projektus, į kuriuos investuoja per tokius finansinius instrumentus kaip Europos investicinis bankas. Konkrečios investicijos priklauso nuo valstybių ir privačių subjektų teikiamų paraiškų ir projektų kokybės. | Numatomi apie 279 mlrd. EUR iki 2030 metų, taigi vidutiniškai apie 28 mlrd. EUR kasmet. |
Iš visų šių programų, vienintelė programa LIFE yra skirta vien tik kovai su klimato kaita.
Tuo tarpu kalbant apie vieną trilijoną iki 2030 metų yra keliama prielaida, jog kitu daugiametės finansinės perspektyvos laikotarpiu, kuris prasidės tik 2028-aisiais, — ši politika bus tęsiama. Negana to, visas žemės ūkio biudžetas kažkodėl traktuojamas kaip „žalinantis“, tarsi prie kovos su klimato kaita prisidėtų vien tai, kad ES kelia aukštus reikalavimus žemės ūkiui.
Juoba prisiminkime, kad kontrolę vykdo valstybės narės, todėl klausimų gali kilti ir dėl to, kaip Bendrijoje įgyvendinami standartai. Galiausiai taip traktuojamas žemės ūkis tampa pelninga veikla, ypač tokiose šalyse kaip Lietuva ar Čekija, kur pati valstybės politika lemia tai, kad tiek per lengvatas, tiek per aukštas išmokų lubas yra proteguojami stambūs ūkininkai. O juk viena didžiausių ES problemų yra ne žemės ūkio produkcijos stoka, tačiau tai, kad vartotojai yra neatsakingi, ir net apie 30% produkcijos pertekliaus yra tiesiog išmetama. Jog tokia padėtis prisideda prie problemos, o ne ją sprendžia, atvirai perspėja ne tik pasaulis, bet ir pati Europos Komisija. Todėl kalbos apie pusę trilijono ar juolab visą trilijoną kovai su klimato yra paprasčiausias absurdas.
Prielaida, jog ES sėkmingai (ir maksimaliai) sugebės sutelkti papildomas investicijas iš kitų šaltinių, taip pat yra grįsta optimizmu, o ne aiškiais skaičiais. Programa „InvestEU“ tikslingai taiko į projektus, kuriems gauti kitokį finansavimą sudėtinga. Iš kovos su klimato kaita uždirbti sunku, kitaip nei iš žemės ūkio. Žodžiu, ES finansuoja didelės rizikos projektus. Todėl neišvengiamai bent dalis jų bus visiškai nesėkmingi. Tai nereiškia, kad programa neturi vertės — anaiptol, kaip jau rašiau pirmojoje dalyje, net ir už pirminę COVID-19 vakciną turime būti dėkingi būtent šiai programai, tačiau būtume naivūs, jei manytume, kad visas sutelktas finansavimas prisidės prie kovos su klimato kaita. Tiesą pasakius, galėsime pagrįstai džiaugtis, jei bus įgyvendinta bent pusė to, kas žadama.
Neaišku, ar 1 trilijonas, ar 1% ES biudžeto
Nėra ir negali būti nė menkiausios abejonės, jog kalbos apie vieną trilijoną eurų žalinimo politikai yra paprasčiausias viešųjų ryšių triukas. Tai akivaizdžiai matyti pažvelgus į pirmą paveikslėlį, kuriame žaliajam kursui priskiriamos biudžeto asignacijos yra išskaidytos pagal tai, kaip jos turi būti įsisavinamos.
Geltona spalva pažymėtos biudžeto asignacijos, pavyzdžiui, per ateinančius septynerius metus turi pavirsti beveik 300 mlrd. eurų, investuotų į klimato kaitą, tačiau valstybės gali atsisakyti papildomo (ir palyginti riboto) ES finansavimo, siekdamos didesnės autonomijos naudojant savo lėšas. Maža to, jeigu, tarkim, kokio nors Lietuvos miesto rajone yra renovuojama mokykla, siekiant padidinti jos energetinį efektyvumą, tai kovos su klimato kaita tikslai yra akivaizdžiai įvykdomi, tačiau būtent Lietuvos politikai sprendžia, ar ta mokykla apskritai reikalinga. Taip galima sukišti milijardus į renovacijų projektus, kurių įgyvendinimas yra visiškas tiek finansinių, tiek gamtos išteklių švaistymas, tačiau toks lėšų skirstymas nepatenka į Europos Komisijos kompetenciją.
Na o kaip toks naujasis žaliasis kursas atrodo bendrai daugiametėje finansinėje perspektyvoje galima pasižiūrėti 2-ajame paveikslėlyje.
Europos Komisija teikdama pirminį DFP projektą siekė užsitikrinti bent 30% biudžeto kovai su klimato kaita. Bet po to, kai jį pakoregavo Europos Vadovų Taryba, jis, kaip matyti, siekia tik 21%. Juo labiau, kaip jau galėjote įsitikinti, ir tas pats 21% per daug nieko negarantuoja.
Galima juoktis, tačiau reali aplinkosaugai ir kovai su klimato kaita skirta dalis bendrame projekto biudžete susiapvalina iki 0%. Viešojoje komunikacijoje kova su klimato kaita gal ir užima pirmą vietą, tačiau biudžete — tai apskritas nulis. Ir tik valstybės narės gali tą nulį paversti kažkuo daugiau.
Tai labai gerai atskleidžia ES valdymo modelio absurdiškumą. Europos Komisija, kuri turėtų funkcionuoti kaip ES vyriausybė, tampa ES prioritetų veidu ir formaliai prisiima atsakomybę už jų įgyvendinimą. Tuo tarpu praktiškai jos, kaip vykdomosios institucijos, galia neįtikėtinai ribota.
Viešai komunikuodama Europos Komisija pateikia net ne optimistinį, o idealistinį scenarijų apie viršutines lubas, kurios pasiekti bus siekiama masiškai pritraukti išorės investicijas. Realybė, deja, toli gražu ne tokia. Tad ir Europos Komisijos pergalė buvo pasiekta tik viešojoje komunikacijoje. Jau nekalbant apie tai, kad visas pluoštas kuklių Europos Komisijos siūlymų buvo apskritai išmestas į šiukšliadėžę.
Kaip Europos Komisija tikisi pasiekti savo tikslų
Jau vien tai, ką aptarėme, turėtų sukelti daug abejonių, tačiau tai dar ne viskas.
Maždaug 60-70 proc. čia matomų lėšų, kurios pasieks valstybes, yra iš Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemonės. Siekiant įsisavinti iš šios priemonės asignuojamas lėšas valstybės narės turi paruošti projektus ir pateikti juos Europos Komisijai. Tačiau Europos Komisija pati neturi teisės jų atmesti. Ji pati net netvirtina projektų, tik parengia jų įvertinimą. Tai daro tos pačios valstybės narės Europos Vadovų Taryboje.
Vasarą jau rašiau apie ažiotažą, kuris liko Europos Parlamente, kai, prisidengiant neva „laikinai išaugusiu biudžetu“, buvo pakeistos biudžeto priėmimo taisyklės — Europos Vadovų Taryba 27 šalių bloko asamblėją apskritai pašalino iš biudžeto priėmimo procedūros.
Europos Parlamentas su tokiu siūlymu, žinoma, nesutiko, tačiau jo pergalė buvo ribota — Europos Komisija tik įsipareigojo įtraukti Parlamentą vertinant šių lėšų panaudą, užtikrindama Europos žmonėms galimybę sužinoti, kas dedasi su jų pinigais (jei tik, žinia, toks didesnis skaidrumas jiems yra aktualus). Vis dėlto tai, jog valstybės narės dar labiau siekia padidinti savo ir taip neproporcingas galias, negali nešiurpinti.
Kaip galima tikėtis sklandaus proceso, kai vien sanglaudos valstybių grupei priklauso daugiau šalių nei reikalinga jų lėšų įsisavinimo planams patvirtinti. Juk paradoksalu, kad valstybės, kurios labiausiai priešinosi kovai su klimato kaita, — galų gale bus labiausiai atsakingos už tikslinį šių lėšų panaudojimą. Čia dar kartą pabrėžiu esminį skirtumą tarp investavimo ir įsisavinimo. Europos Komisija kliaujasi tuo, kad jai pavyks įtikinti valstybes nares ar prireikus net tiesiog jas papirkti. Būtent tokia, tarkim, yra Teisingos pertvarkos fondo paskirtis — sumokėti papildomai už tai, kad valstybės narės rimtai žiūrėtų į savo įsipareigojimus.
Tai nereiškia, jog Europos Komisijai nepavyks įgyvendinti savo tikslų. Tai reiškia, kad labai sunku nuspėti, ką ji, neturėdama pakankamo mandato, sugebės nuveikti. Vis dėlto akivaizdu viena — didžioji dalis kovai su klimato kaita skirtinų lėšų nėra tiesiogiai numatytos biudžete. Jos arba bus pritrauktos per sutelktinį finansavimą, arba jų paprasčiausiai nebus. Europos Komisijos sėkmės raktas bus gebėjimas suvaldyti valstybes nares ir neleisti joms nukrypti nuo sutarto žaliojo kurso.
Istorija rodo, kad Europos Komisijai tas ne itin sekėsi. Pakanka prisiminti kad ir tai, jog jau dvejus metus Komisijai niekaip nepavyksta įtikinti Lenkijos ir Vengrijos, kad įsisavinimui asignuotos lėšos būtų panaudojamos tam, kam skirti jas buvo deklaruota.
Teoriškai jos sako sutinkančios tai užtikrinti, tačiau praktiškai sabotuoja bet kokias priemones, kurios reikalingos įgyvendinti šią tvarką. Besidangstydamos priespaudos kauke, vykdydamos masines dezinformacijos kampanijas jos teigia, kad kovoja dėl savo valstybinės autonomijos, žodžiu, dėl siekio gyventi taip, kaip jos nori, tačiau iš tikrųjų visa esmė — tai nenoras skaidriai atsiskaityti už ES subsidijas.
Vis dėlto šioje srityje pavyko pasiekti šiokią tokią pergalę, tačiau veikiau dėl Europos Parlamento, kuris atsisakė nusileisti. Taigi Europos Komisija dabar galės kreiptis į Europos Teisingumo Teismą – o tai puiki naujovė. Nors tai yra nelankstus ir daug laiko reikalaujantis procesas, jis vien bus realus įrankis priemonių, būtinų užtikrinti skaidrumą, arsenale. Kitaip nei buvo lig šiol.
Europos vizija, kurią turi įkūnyti Europos Komisija, negali laimėti, jei laimi sanglaudininkai arba taupiosios valstybės.
Šiuo atveju akivaizdžiai laimėjo šios abidvi valstybių grupės. Ir laimėjo milžiniška persvara, nes net Europos piliečių mokami mokesčiai, tiesiogiai susiję su aplinkosauga, galiausiai bus tik įrankis mažinti taupiųjų valstybių įmokas ir finansuoti sanglaudininkų biudžetus.
Nei biudžeto, nei realios galios
Nei biudžeto, nei mokesčių, nei realios galios. Taip galima apibendrinti startinę Europos Komisijos poziciją. Jau nekalbant apie kai kurias programas su itin kukliais biudžetais pirminiame Komisijos pasiūlyme, kurios buvo tiesiog išmestos lauk — kad ir, tarkim, likvidumo instrumentą, skirtą padėti smulkiam ir vidutiniam verslui, patiriančiam laikinų sunkumų.
Ypač skaudu tai buvo Europos Komisijos pirmininkei Ursulai von der Leyen, kuri savo kadenciją norėjo susieti su socialinio atsakingumo prioritetu, — dėl to ji net viešai išreiškė savo apgailestavimą.
Tiesa, aš neabejoju Komisijos ambicijomis ir gebėjimais. Veikiau abejoju jos galimybėmis, nes abejoti verčia ES istorija ir Lietuvos politinė patirtis. Nepaisant taip dažnai viešai transliuojamų mitų, akivaizdu viena — kaskart suklupus Europos Sąjungai, net ir Lietuvos vaidmuo suklumpant būna didesnis už ES institucijų. Ką gi, tikiuosi, jog man pavyko nedviprasmiškai tai atskleisti ir šiame aptartame biudžeto derybų procese.
Kad ir kaip būtų, apie Europos Komisijos galutinę sėkmę ar pralaimėjimą bus galima kalbėti tik jos kadencijos pabaigoje. Tik tada pamatysime, kaip jai pavyko sutelkti lėšas tiek iš valstybių, tiek iš privataus sektoriaus. Ir ką su jomis pavyko nuveikti. Kol kas ji laimėjo tik viešąją komunikaciją, sėkmingai sukūrusi iliuziją apie milžiniškus sutrauktus resursus. Taip ji sykiu kelia ir pačių žmonių pasitikėjimą.
Tolesnėje šio ciklo dalyje tiesiog pakalbėsime apie paskutinį derybų dalyvį, kuris kol kas buvo paliktas nuošalyje —Europos Parlamentą.
Šaltiniai:
https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_24
https://ec.europa.eu/easme/en/life
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/infographics/mff2021-2027/index.html
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_24
https://www.politico.eu/article/von-der-leyen-laments-regrettable-cuts-in-budget-accord/